然而通过对上述案例的分析可以发现，基层政府在应对信访案件的过程中，同样能够积极主动调动法治的话语工具，他们与上访者围绕各自的法治概念形成了各不相同的一套逻辑和表达体系。
[8]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第28页。[12]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第33-39页。
[32]1928年的《司法院组织法》规定，司法院统一行使解释法令及变更判例之权。[41]行政法院编纂：《行政法院判例要旨》，大东书局印行，1945年版，第11页。[16]在此后判例中，行政法院进而重申行政处分不但不可和法律相抵触，并且要始终以法规为根据。目前，案例指导制度的价值目标为何？《关于案例指导工作的规定》开宗明义表明：目的是为总结审判经验，统一法律适用，提高审判质量，维护司法公正，但学界的认识并不一致。行政法院在判决中认为杨社原出于临海县各界民众之自由意思，不能以其事属公益，即认为非私法人。
[5]二是行政自由裁量行为。该条对行政诉讼的受案范围只作了概括性规定，并没有具体列举违法处分的情形和受损权益的种类。为什么政府不执行上级文件呢？我们创造的资产为什么被出租挤占拍卖掉，国家扶持的资金流失到什么地方去了呢？[13] 针对农机站职工的上访诉求，L市人事局、劳动局、农机办联合出具了书面答复意见，认为上访人提出的诉求无相关政策可落实：首先，上访人所列举的国务院、省政府、市政府与L市农机局颁布的相关文件中所指的农机推广机构是特指1987年以后核定事业编制的乡镇农机管理服务站，与上访人所在的原公社拖拉机站体制不同，承担的职责不同。
对于科层体系之中的基层信访部门而言，上述政策文件释放的信号在一定程度上影响了他们对上访行为的评价： 中央对非访性质的界定发生了重要变化，对非访处置的政策规定做出了重大调整。无论对于诉求的解决还是基层政府的公信而言，这种彼此抵触的法治话语冲突都意味着沟通与信任成本的增加。因此，上访人就此事继续到省政府上访，请求复核。应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。
另一方面，他们对基层政府的权力范围，特别是对基层信访机构的职权范围缺乏客观理性的定位，经常只是简单将全能国家的想象投射到基层政府之上。上述两种政策导向在实践中并行不悖，共同贯穿在当前我国从中央到地方的社会治理过程中。
四制度化的群众工作：信访制度架构的双重面向 信访制度自成立之初即被用作实现人民参政议政而开启的参与和表达通道。[26]尽管上访人在提出诉求时可能自觉援引相关的政策、法规作为依法维权的正当性依据，然而一旦发现这些具体条文并不能使诉求得到实现，他们也会根据情势需要，策略性地替换法治符号所包裹的实质内涵，法治说辞背后并不必然是对法律规则与法治精神的内在认同，而仅是一种策略性质的表达符号。只是与上访者相比，基层政府视角下的依法维稳具有完全不同的内涵。(一)合正义性与合规则性——上访者与基层政府对合法诉求的不同界定 上访群众和基层政府话语中的法治修辞的分歧，首先体现在他们对诉求本身合法与否的不同界定。
[7]与此同时，也有一些研究将维权者频繁使用的法治修辞解读为借助法律与政策作为表达符号的传统道义经济型反抗，[8]认为它们是国家话语支配的体现，标志着政府权威的再生产。首先，各类规范性文件明确了依法上访的界限，这些规定直接影响了基层政府对于上访者行为是否合法的评价。尽管在实践中，基层政府有可能通过专项救助的方式在法律政策之外为部分上访人提供利益或补偿，然而这种物质安抚的做法并没有改变信访部门对诉求本身是否合法的认定，而只是他们在维稳压力下的权宜策略。这既是上访者基于对上级政府或中央的信任而产生的内在逻辑，也可能被用作缺乏经济社会资源的弱势民众抗衡基层政府的一种话语武器。
具体到基层社会抗争的研究领域，抗争者的话语表达被赋予了较多关注，出现了依法抗争、以法抗争，以及以身抗争、以死抗争、以舆抗争与悲情抗争等众多解释概念。然而通过对上述案例的分析可以发现，基层政府在应对信访案件的过程中，同样能够积极主动调动法治的话语工具，他们与上访者围绕各自的法治概念形成了各不相同的一套逻辑和表达体系。
[20]《关于进一步加强和改革民办教师若干问题的意见》(教人[1992]41号)。对进行非法串联、发动、聚集到市以上领导机关上访的组织者要进行批评和训诫，对有组织非法集资及违反治安处罚法的行为，由公安机关依法进行调查处理，决不姑息。
在这种依赖保护关系中，基层政府的职责广泛，例如本文案例中，上访的农机职工认为政府有责任确保他们老有所养，上访老民办教师则认为政府应当维护公平正义。[42]郑广怀：《劳工权益与安抚型国家——以珠江三角洲农民工为例》，《开放时代》2010年第5期，第27-38页。本文从基层信访工作切入，通过对基层政府和上访者话语和认知中的法治概念的分析，揭示出二者之间在立场与行动上对立的同时，也同样存在话语上的冲突，集中体现在他们对于法治概念的不同理解。2014年国家信访局发布的《信访事项办理群众满意度评价工作办法》将群众满意度评价原则描述为服务群众、依靠群众、让群众参与、由群众评价。因此，在本文案例中可以发现，上访群众与基层政府在各自的话语中呈现出两种完全不同的形象，在上访者看来，他们是依法维权的弱势群体，其合法权益之所以未能得到伸张，主要是由于基层政府的拖延、冷漠和不作为。对超编人员辞退或调整到缺编单位。
[41]在其运行过程方面，更加注重民众参与、宣传普及与社会效果，公共政策的议程设置与方案选择越来越多地融入对民意的考量，其执行过程更加贴合基层民众的需求。这种制度传统与治理现代化趋势之间的紧张关系，实质上在基层信访治理中划定了双重标准，为上访人和信访部门提供了不同的逻辑和行动线索。
[10]程秀英：《从政治呼号到法律逻辑——对中国工人抗争政治的话语分析》，《开放时代》2012年第11期，第73-89页。因此法治的表达策略不仅存在于上访者的叙事表达之中，也同样融入在基层政府的话语中。
2005年，14个乡镇的农机站职工选出代表，陆续到镇政府、县政府及L市政府上访，表示要求落实作为事业单位员工的退休待遇，解决老有所养问题。一些研究将这种话语特征归纳到依法维权的解释框架之下，认为这种做法产生于国家建设的过程，得益于参与性意识形态的扩张，并植根于平等、权利与法治的观念。
公开内容包括：信访事项登记日期，信访工作机构分级转交日期，向有权处理机关转交日期，有权处理机关出具的受理告知单及日期、不予(再)受理告知单及日期、延长办理期限告知单及日期、答复(复查、复核)意见书及日期等。其次，意见认为上访人在原公社拖拉机站工作期间没有办理任何招工录用手续，没有县级劳动、人事部门的招工录用表、花名册及文字材料等任何能证明其劳动关系方面的文字材料，在生产中没有发现改变本人身份性质的记录和证据。[17] 为平息这一信访事件，县信访联席办最终决定在政策规定之外，利用一笔专项资金为上访职工按月发放一定数量的生活补助。因此，上访人的诉求并没有确定的政策依据。
[32]冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，《社会学研究》2012年第4期，第25-47页。这些政策文件被上访人用作诉求的正当性依据，主张基层政府应当保证他们获得事业单位的编制和待遇： 我们这些单位的老职工，在单位工作了几十年，最后被辞退回家，什么待遇也没有。
[47]随着信访法治化进程的深入展开，这种内在冲突将会日益凸显，为信访制度的未来走向带来更多可能的变化。[27]另一方面，上访人坚持以法维权的话语表达，却时常在逻辑中模糊道义与法律、政策的界限。
[37]S县信访局内部资料，中央高校基本科研业务费专项资金资助项目当代中国基层信访治理研究(项目号：63172057)课题组调研中收集。(二)形式理性还是形式主义？——老民办教师的上访经历 20世纪80年代，L市S县教育、人事部门面向民办教师推行了关、招、转、辞、退的调整和整顿工作，对部分民办教师予以辞退。
在基层信访部门的视角下，其职责在于形式要件方面审查上访诉求、及时转送至相关部门，在程序上保障了上访者的申诉权利。认为原公社拖拉机站的性质为社有社营单位，公社拖拉机站人员不具有事业单位人员编制，且上访人在拖拉机站工作期间，没有发生改变本人身份性质的记录和证据，因此上访诉求不符合劳动、人事有关招工、留转等方面的政策规定，其请求缺乏政策依据。[22]资料来源：《老民办教师集体请愿申请报告》， S县信访局内部资料，本文作者收集。对于信访部门而言，只具有信息传递的职责和权限。
郭于华：《弱者的武器与隐藏的文本——研究农民反抗的底层视角》，《读书》2002年第7期，第11-18页。包括本文作者调研的S县在内的许多基层信访部门都将缠访闹访和滋事丢丑的行为纳入依法打击的范围： 对不遵守信访秩序，不听规劝缠访、闹访、非访、扰乱单位秩序、打砸毁坏机关财物的信访人员，由信访局、公安局和信访责任单位共同参与，实行三位一体训诫，在思想教育疏导前提下，依法从严打击，先治理后解决，努力营造缠访、闹访、非访等行为有代价，无助于问题的解决正确舆论导向，切实维护正常的信访秩序。
例如一些研究表明，一些基层政府在地区、部门利益或维稳考核压力的驱动下，善于调动物质安抚或暴力压制等策略主义手段，[25]甚至采取跟踪、截访等手段完成维稳考核指标。由于离岗时未解决编制，这部分民办教师退休后未能享受退休金与生活保障，自2008年以来，该县老民办教师联合了全县范围部分离岗民办教师先后数十次到县委、市委及省委上访，反映他们1984年秋在教育体制改革试点工作中被辞退下岗的不公平、不合理，要求教龄变工龄、恢复民师名份，落实同工同酬，办理退休手续。
二割裂的法治话语：华北S县的两个基层信访案例 对我国基层信访特别是基层乡村信访的观察可以发现，上访群众普遍善于调动国家政策、法律法规，乃至中央精神等作为诉求的正当性依据。例如根据国家信访局2014年颁布的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，各级信访部门应按照属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则，分级受理职责范围内的信访事项，压实属地和相关责任主体的兜底责任，规范受理办理程序，最大限度地及时就地解决信访问题解决在当地，积极引导群众依法逐级走访，以理性合法方式逐级表达诉求